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[39] 1.健全立法保障 如前所述，由于我国私主体参与行政任务尚处于起步未久阶段，目前中央和地方主要通过指导性的政策文件或者比较零散的法律对于个别领域的私主体参与予以规范和调整，法制化程度很低。

1996年，上海成立土地发展中心，这是我国首家土地储备机构。在我国台湾地区，土地所有权以外之土地权利亦得为征收之标的，而且，其范围不仅限于民法上所规定的土地他项权利，如地上权、抵押权或其他限制物权、承租权等，其他如矿业法上之矿业权、渔业法上之渔业权、水利法上之水权等权利，也都包括在内。

在征收决定阶段，被征收人的权利包括对征收目的的调查与认定的参与权、对征地决定和征收审批决定的合法性提出异议的权利。尽管成员集体不是一个组织，也不是农民个人，但若将本集体成员集体所有理解为本集体成员共有，那么，特定集体范围内的全体农民就成了集体所有权的权利人。谁作为集体土地所有权人参与土地征收，是集体土地征收立法必须解决的一个难题。[14]参见《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第12条第1款、《安徽省集体建设用地有偿使用和使用权流转试行办法》第2条、《湖北省农民集体所有建设用地使用权流转管理试行办法》第2条。要将城市规划区内的土地征收控制在公共利益需要的范围内，就必须解除对城市规划区内集体经营性建设用地流转的管制，允许其直接进入建设用地市场。

但是，我国集体土地的所有权人缺位，是立法至今没有解决的一个问题。因此，土地征收立法应当明确将集体建设用地使用权作为土地征收的权利客体，并赋予集体建设用地使用权人独立的被征收人主体资格。将表达自由称为政治自由是有偏颇的，实际上过度强调了表达自由的政治属性而忽略了其占大多数比例的非政治属性的内容。

[25]笔者认为，保守方案的观点，是一种存在即合理的简单化思维，它忽视了当前剥夺政治权利刑之内容偏差所带来的危害。该法第52条规定对反革命分子应当附加剥夺政治权利，对于严重破坏社会秩序的犯罪分子，在必要的时候，也可以附加剥夺政治权利。[32]传统刑法理论对剥夺政治权利刑之合理性论述较少，大多从刑罚的目的与功能出发，对此做出寥寥数语的概括，似乎并没有找到更为合适的理由。[51]同前注[39],马克昌主编书，第246页。

（三）取其中道融其优点的改良方案 如上所述，鉴于保守方案与激进方案存在种种难以克服的缺陷，且不符合我国刑事立法和刑事司法之现实情况，难以适应域外各国刑罚发展的趋势和要求，笔者认为，当取上述两方案之中道，融合其优点，避其弊端，采用折中主义的改良方案，才能切实解决本文上述分析的有关剥夺政治权利刑的诸多难题。（二）剥夺政治权利刑的打击范围过度扩张 从我国刑法文本（含历次刑法立法草案和修正案）的演变过程看，刑法中关于政治权利刑之内容和打击对象经历了三次大规模的扩张，每一次扩张均严重超出其立法初衷，带来较为明显的负面效应。

有关基本权利的限制，各国宪法条文虽然规定方式不一，不过其模式大致相同，大多表现为基本权利的规范领域+基本权利的具体限制（含限制主体、条件等）的A+B模式。[52]同前注[13],林来梵书，第126页。对故意伤害、盗窃等其他严重破坏社会秩序的犯罪，犯罪分子主观恶性较深、犯罪情节恶劣、罪行严重的，也可以依法附加剥夺政治权利。其次，在缺乏必要的明确性量刑裁量基准和具体量刑操作标准的情形下，剥夺政治权利刑打击对象的过度扩张容易导致法官量刑的肆意，损害当事人的权益。

其他法律只能就基本权利的保障落实情况作出具体详尽的规定而不能对其加以具体的限制，除非获得宪法上的授权委托。我国《宪法》上要求关于公民基本权利之限制由宪法委托之授权立法来规定，最高人民法院并非宪法委托所对应的限制公民基本权利的立法主体，最高人民法院的司法解释也难以承担此法律功能。因为后者的实现以前者的存在为前提条件。四、结语 政治权利是公民四项基本权利之一，是立宪国家公民基本权利体系之基本内核。

[21]剥夺政治权利刑的第一次正名和详细内容之规定，则出现在1950年11月中央人民政府法制委员会制定的《关于褫夺公权刑名的改正及其解释》。[26]参见黎宏：《刑法学》,法律出版社2012年版，第344页。

同时，基于现实主义的立场，持此方案的学者也认识到，言论等表达自由中政治性表达与非政治性表达有重大区别，并注意到表达自由与其他基本权利之间的关联，于是提出剥夺政治权利刑的限制性解释理论，认为对刑法第56条规定的言论等六项表达自由权利不能做广义的理解，而只能将其狭义地限定于政治性表达的范围。马克昌主编：《刑罚通论》,武汉大学出版社1995年版，第240页。

表达自由则有政治性的表达和非政治性的表达两种，其在内容方面与前者有显著的区别。在内容上，由传统的剥夺选举权与被选举权、剥夺担任公职的权利和剥夺荣誉等扩张到剥夺表达自由权。我国《刑法》第56条既然规定故意杀人、强奸、放火、爆炸、投毒、抢劫等六项犯罪可附加适用剥夺政治权利刑，那么依据法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚的原则，该司法解释无疑违背罪刑法定原则和我国《刑法》的规定。[52] 其次，如果将剥夺政治权利刑完全废除，则对整个刑罚体系和刑事司法制度影响过大，不利于整个法律体系和刑罚制度的稳定。其条文通常表述为公民享有……的权利，非经……（主体）因……（事由）依据……（程序）不得予以剥夺或限制。（4）受国家勋章、奖章及荣誉称号之权。

思想是一种内心的活动，只要它不外化出来，就是旁人难以知晓的，所以能够限制人们思想自由的，只有思想本身,[15]而法律对于内心的精神思想活动不可能做出限制和剥夺，对表达自由的法律制约只能体现并作用于表达的行为与经行为与形式固定化后的思想内容。[4]韩大元、林来梵、郑贤君：《宪法学专题研究（第二版）》,中国人民大学出版社2008年版，第305页。

综合而言，大致有三种改革实践方案：一是较为保守地维持当前我国《刑法》第56条规定之内容不变的限制性解释方案或称保守方案。[34]林纪东：《褫夺公权之初步检讨》,载蔡墩铭主编：《刑法总则论文选辑》（下卷）,台北五南图书出版公司1983年版，第1065页。

如果人犯系少数寡廉鲜耻者，资格刑之威吓作用对其毫无意义。[36]参见[日]大塚仁：《刑法该说（总论）》,冯军译，中国人民大学出版社2002年版，第440-457页。

表达自由是人之为人所必须具备的前提性自由和权利，故可称之为普遍性的先于国家而存在的天赋人权,任何宪法和法律都不适宜实行事先限制或剥夺，只适宜于针对行为的违法事实实行事后的追惩。1997年我国《刑法》修订，将反革命罪修改为危害国家安全罪,将反革命分子改为危害国家安全的犯罪分子。[29] （三）剥夺政治权利刑的负面效应过分溢出 刑罚是对犯罪分子某种利益的剥夺，其表现为国家对犯罪分子及其行为的否定性评价，它包含惩罚与教育两种内在属性。剥夺政治权利刑之目的有两个：[32]一是限制犯罪分子政治方面的不良企图和行为，更准确地说，是防止犯罪分子可能的危害国家安全、社会公共安全和破坏社会秩序、恶意抨击政府和侵犯他人民主政治权利方面的行为。

如将剥夺政治权利这一整体性的规定分解为关于若干具体政治权利的规定，会与宪法规定相抵触。[48]从选举的整体过程来看，即使不剥夺此类犯罪分子的选举权与被选举权，其亦难以对国家政治生活与社会管理活动产生直接重大的影响。

[10]关于选举权双重属性的论述，参见[日]芦部信喜著、高桥和之增订：《宪法》（第三版）,林来梵、凌维慈、龙绚丽译，北京大学出版社2006年版，第237-238页。[7]参见赵秉志主编：《刑法修改研究综述》,中国人民公安大学1990年版，第506页。

[34] （四）剥夺政治权利刑之内容与域外各国刑罚内容的主流发展趋势不吻合 剥夺政治权利刑在外国一般称为褫夺公权刑。[42][日]山口厚：《刑法总论（第二版）》,付立庆译，中国人民大学出版社2011年版，第20页。

[46]有学者认为，我国《宪法》第34条但书规定依照法律被剥夺政治权利的人除外,可见，我国《宪法》对剥夺政治权利的适用是从整体上规定的，而我国《刑法》所规定的四项政治权利的内容性质非常接近，联系极为紧密，根据宪法规定的精神，只能从整体上剥夺全部政治权利，不可能剥夺部分政治权利。李锐、邱帅萍：《剥夺政治权利刑适用疑难问题研究》,《邵阳学院学报（社会科学版）》2012年第4期。实际上，在刑事司法实践当中，针对我国《刑法》第56条规定的故意杀人、强奸、放火、爆炸、投毒、抢劫等六项犯罪以外的其他严重危害社会秩序的犯罪分子能否依照上述条文的规定附加剥夺政治权利，历来存在两种理解。秦前红：《论我国宪法关于公民基本权利的限制规定》,《河南省政法管理干部学院学报》2005年第2期。

[51]从广义上理解选举权与被选举权的概念，那么我国《刑法》第54条第3款、第4款规定的担任国家机关职务的权利与担任国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务的权利乃是选举权与被选举权的延伸，故对此两项权利的剥夺是剥夺选举权与被选举权的必然结果。并非所有的言论都是政治性言论，也并非所有的言论等表达都处于剥夺政治权利刑剥夺的范围之内，如果表达不涉及政治内容，则处于我国《宪法》第35条规定的表达自由权的规范领域之内，受到宪法的保护，刑事立法和刑事司法对此必须加以区别对待。

第一种意见认为，条文在列举六种犯罪以后还有一个等字，这里的等表明严重破坏社会秩序的犯罪很多，除立法机关在刑法条文中列举的六项常见犯罪外，其他严重破坏社会秩序的犯罪也可以适用剥夺政治权利刑，如故意伤害、盗窃等犯罪，只要犯罪分子主观恶性较深、犯罪情节恶劣、罪行严重，都可以附加剥夺政治权利。[48]参见前注[8],吴平书，第71-76页、第90-110页。

与此逻辑推论相似，有学者指出西方世界的权利观为：公民的基本权利是自然的，亦即先于人造的，宪法是人造的，所以公民的基本权利先于宪法，宪法是为了公民的基本权利而生的。我国学者对何为政治权利见仁见智，观点不一。